Columna INEFAM
Los años 2019 y 2020 han mostrado ser los más deficientes desde 2013. La nula estrategia para compras públicas y particularmente por medio de compras consolidadas destacan por los continuos cambios sin definir y sin un rumbo claro que ha provocado incertidumbre entre las instituciones públicas como entre los oferentes, donde el desabasto de medicamentos impacta directamente a los pacientes.
Enrique Martínez Moreno[1]/José Carlos Ferreyra López[2]
¿Cuál ha sido eficiencia del proceso de compras de medicamentos por parte del sector público?
Sin duda, es una pregunta oportuna que se hace imperativa frente al desempeño recurrente de la actual administración pública, donde quienes escribimos estas líneas, así como diversos medios de comunicación, han dado cuenta de las deficiencias del proceso para proveer medicamentos en tiempo y forma a las instituciones públicas, y, por ende, a los pacientes durante 2020, comportamiento similar, que lamentablemente, se vislumbra en 2021.
Las cifras de 2020, de acuerdo con las bases de datos de INEFAM del Instituto Farmacéutico, son testigos claros de los diversos aspectos que marcaron la ruta de dicho procedimiento de adquisición.
En este sentido, se realizaron más de 8,000 procesos de compras públicas, que apenas acumularon 1,000 millones de piezas de medicamentos. ¿Qué significan estas primeras cifras? El sector público en promedio requiere entre un 1,600 a un 1,700 millones de piezas, adquiridas con menos de 4,000 procesos por año. Es decir, es un crecimiento del más del doble en el número de procesos de compra, con solo 60% de las piezas adquiridas en 2020 en comparación con las compras de los tres años previos.
En particular, en el último año, el 78% de los procesos se realizaron a través de adjudicaciones directas “individuales” (aquellas compras que realizan las instituciones de salud por cuenta propia), que concentraron el 23% de las piezas y 55% de los importes. En tanto, que las licitaciones y adjudicaciones directas consolidadas, que debieron cubrir a más de 50 instituciones de salud en el 2020, suman 66% de las piezas y 30% de los importes.
El fenómeno de compras individuales, con la predominancia de adjudicaciones directas, registraron un crecimiento acelerado desde 2018, estableciendo un nuevo récord en 2020. Totalmente contrastante, dado que el peso específico de las compras consolidadas (CC) ha representado el 75% de las piezas y cerca de 60% de los importes respecto a las cifras totales del mercado público.
El desorden en el proceso de compras presionó de manera importante el comportamiento de los precios, pues algunas compras individuales registraron aumentos mayores, que oscilaron entre 30% a 60% respecto a precios de las licitaciones públicas consolidadas. Sin duda, el desorden precisado tiene como antecedente 2019, situación que empeoró frente a la pandemia por la Covid-19, con compras extemporáneas, discrecionales y sin respeto a la ley de adquisiciones.
Gráfica 1. Eventos y Pieza, 2019-2020
Resultados que constatan un desgaste institucional y empresarial: muchos procesos, pocas piezas; a mayores precios.
Nuestros lectores pueden constatar que en 2020 las fallas fueron recurrentes, por ello, la eficiencia fue nula. Para tener una visión más completa de lo aquí expuesto, es valioso contar diversos indicadores que de manera puntual señalan el nivel de eficiencia de las compras en los últimos años, y de manera particular, aquellas realizadas de manera consolidada; pues se parte que éstas deben lograr con pocos procesos licitatorios un número de piezas importante a precios más bajos, para el mayor número de instituciones públicas de salud, en favor de sus derechohabientes.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF),[3] en su informe sobre el desempeño del gasto púbico en 2019, señaló que las compras realizadas (entre ellas las CC), en dicho año, carecen de indicadores sobre las compras de medicamentos: al observar irregularidades que coinciden con las aquí expuestas para 2020.
Al respecto, el Instituto Farmacéutico de manera consistente, ha construido indicadores sobre las compras consolidadas que cubren el periodo entre 2013-2020. Ello, permite contrastar la ruta que se observa en los últimos tres años.
Para dicho proceso se consideran tres indicadores: cobertura, gasto per cápita y dispersión de precios. Entre estos indicadores se obtiene una valoración general. El análisis aplica al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), al ser las instituciones más representativas del mercado público.
Los indicadores:
El Índice de Cobertura: mide las piezas de las CC en IMSS e ISSSTE que realmente fueron adquiridas respecto a las cantidades máximas asignadas en los contratos (una muestra de aproximadamente 600 claves de medicamentos) durante cada año. El valor ideal del índice es “1” bajo el supuesto de ejercer por completo las cantidades de los contratos correspondientes. En general, situación que no ha sucedido.
En contraste, se registran compras no consolidadas (NC) -básicamente adjudicaciones directas- de algunas claves asignadas en las CC; que están puntualmente identificadas y cuantificadas para precisar la proporción que representan respecto a las cantidades máximas asignadas en las CC.
Esta porción se resta al total ejercido por CC a manera de “ajuste”, debido al efecto negativo que implican al propósito original de la CC, ya que las NC no deberían suceder.
La gráfica 2 expone el histórico de este indicador desde 2013, año que inicia esta modalidad de las CC- El 2017, muestra su mejor resultado (0.824), para posteriormente exhibir un acelerado deterioro en los siguientes años, donde en 2020 solo registra 0.341, el peor de todo el periodo.
Gráfica 2. Índice de cobertura
Índice de eficiencia del gasto per cápita: este indicador precisa que el importe máximo adjudicado en las CC para cada año, distribuido entre los derechohabientes del IMSS e ISSSTE, debería ejercerse en su totalidad y solo bajo los contratos de la CC. El presupuesto asignado difícilmente puede ser modificado y deberá utilizarse de la mejor forma. Así, el valor ideal del indicador tendría que aproximarse a “1”. Por debajo de este valor, podría significar subejercicio (gasta menos de lo que tiene disponible); por arriba del mismo, se trata de un exceso de gasto.
En consecuencia, las instituciones tomadas para dicha muestra son eficientes si gastan eficazmente la totalidad sin recurrir a otras modalidades de compra. En la realidad, y en línea con lo señalado en el indicador anterior, las instituciones realizan compras adicionales (NC) a pesar de contar con los contratos en CC.
El importe gastado a través de las NC se resta a modo de “ajustar” el valor final del indicador de cada año, bajo el principio de dañar el objetivo principal de las CC, dado que las NC significa comprar a precios más altos que en las CC.
La gráfica 3 muestra el comportamiento de este indicador desde 2013. En 2014, 2015 y 2018 se observan que los valores se aproximan a 1. Por ello, puede afirmarse que el indicador es estable, ya que difícilmente las instituciones dispondrán de mayores recursos, y, por lo tanto, cualquier compra NC significa mayores precios y menor volumen piezas.
Entre 2013 y 2018, el indicador de cada año refleja la existencia de algunos sobrecostos que llevan a gastar poco más del presupuesto asignado. Aquí influye el conjunto de compras realizadas fuera de las CC a mayores precios. Entre 2019 y 2020, sus valores son superiores a la media histórica, donde se denota un índice alto de porción de compras NC, como se ha demostrado. El 2019 muestra mayor desproporción del periodo, mientras que 2020 es comparable con 2017, con la enorme diferencia del subejercicio ocurrido en este último año, como se estableció en párrafos anteriores.
Gráfica 3. Índice de Eficiencia del Gasto per cápita
Índice de dispersión de precios: ¿se logran mantener los precios de fallo de las CC en el ejercicio de las mismas en cada año? En su estado ideal, este indicador deberá ser igual “1”. La gráfica 4 muestra que, en general, entre 2013 a 2020 ocurren compras a mayor precio y lleva a un indicador por arriba de 1. Los años 2016 y 2017 mostraron el mejor desempeño: resultado de mejorar el diseño de las compras, planeación y anticipación. A partir de 2018, la dispersión de precios aumentó de manera sustancial dado el desorden durante el proceso y predominancia de las adjudicaciones directas.
Gráfica 4. Índice de dispersión de precios
La gráfica 5 muestra la dispersión de precios para cada año, los precios más altos se muestran en el bigote superior. El año 2020 es elocuente en su resultado. Si bien los precios más altos en 2020 se muestran por debajo de 2014 y 2015, lo cierto es que los precios de referencia para 2020 son más altos por las razones anteriormente expuestas.
Gráfica 5. Cajas con bigotes de la dispersión de precios.
El resultado conjunto: cada uno de los indicadores se representan en triángulos equiláteros (gráfica 6), donde la metáfora de lograr una figura simétrica significa alta eficiencia. Los años 2016 y 2017 muestran el mejor desempeño; el 2020 es el peor.
Gráfica 6. Representación conjunta de los tres indicadores.
La gráfica 7 es otra alternativa de la representación conjunta de los indicadores, ya que traza la brecha entre ellos y permite afirmar: con un gasto per cápita que se ejerce muy próximo a su presupuesto en las CC, con una dispersión de precios marcadamente creciente entre 2018 y 2020, impacta en una adquisición menor de piezas de medicamentos.
Gráfica 7. Las brechas.
En conclusión
Los años 2019 y 2020 han mostrado ser los más deficientes desde 2013. La nula estrategia para compras públicas y particularmente por medio de compras consolidadas destacan por los continuos cambios sin definir y sin un rumbo claro que ha provocado incertidumbre entre las instituciones públicas como entre los oferentes, donde el desabasto impacta directamente a los pacientes.
Los actuales intentos de compras a través de la oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), indican importantes atrasos que derivan en esfuerzos individuales de las principales instituciones de salud para realizar compras con la muy alta probabilidad de empalmes que redundarán en una continua desorganización para la distribución y logística correspondientes.
El país no está en la mejor condición para convertirse en un terreno de experimentación, lo que desde el inicio ha sido mal planteado y sin fundamentos que muestren interés y capacidad, así como ofrecer resultados en favor de los pacientes.
Los esquemas de consolidación de años anteriores eran perfectibles y fueron mejorando, bajo la gestión de funcionarios del IMSS. Dichos esquemas han sido denostados y despreciados por la actual administración pública, por lo cual es vital que reconozcan sus errores y echar mano de funcionarios que saben y conocen la dinámica del mercado público, que sin duda podrán ofrecer mejores resultados frente a los aquí documentados.
- [1] Director general para México y LATAM, Instituto Farmacéutico (INEFAM).
- [2] Presidente de INEFAM-LATAM
- [3] Véase en: https://codigof.mx/wp-content/uploads/2021/02/2019_0162-Adquisicio%CC%81n-de-Medicamentos.pdf
